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貴陽市城鄉“三变”改革法律问题与对策研究
  发布时间:2018/8/20 14:45:34  浏览数:95

領題人:莫智       撰稿人:白敏  鄭世紅

 要: 2014年貴州省六盘水市首次提出“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的农村“三变”改革方案,引發全國新形勢下農村經濟改革的探索和實踐。2017年8月10日,貴州省委常委、省政府党组副书记李再勇在貴陽市委召开常委(扩大)会议中提出城市“三变”改革,貴陽市统筹城鄉改革的时代到来。城鄉“三变”的优惠政策不代表对法律实施的放松。经过对貴陽市城鄉“三变”改革相关项目开展实地调研,并采用案例研究方法、法律规范分析方法,研究城市“三变”改革有效实施的主体法律制度、财产权法律制度、经营运作法律制度及其配套法律制度,针对其中的法律问题,提出貴陽市城鄉“三变”改革有效实现的法律建议,为貴陽市城鄉“三变”改革保驾护航。

關鍵詞:城鄉“三变”; 集体经济;法律制度

2016年12月31日,中共中央、国務院发布《中共中央 国務院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,明确对溯源于貴州省六盘水市的农村“三变”改革实践予以肯定。2017年,貴陽市提出城市“三变”改革政策,并印发了《貴陽市加快城市“三变”改革推进棚户区城中村改造实施方案(试行)》。城鄉“三变”改革在激活生产要素、释放产业扶贫潜能,促进还权赋能、夯实产业扶贫基础,推动绿色发展、提升“四大价值”,构建利益联结机制、增加群众收入等方面发挥积极作用,为貴陽市经济快速发展提供了新机遇。

 一、貴陽市城鄉“三變”改革現狀

經統計,2017年度貴陽市城鄉“三变”改革项目共计208个,其中城市“三变”改革项目34个,农村“三变”改革项目174个。

作者簡介:莫智,貴陽市司法局党委委员,副局长;白敏,国浩(貴陽)律师事務所合伙人、貴州省律师协会会长,中国法学会法律文书学常務理事;鄭世紅,国浩(貴陽)律师事務所合伙人,貴州省人民政府评标专家,貴州财经大学法律硕士研究生导师、客座教授。

2017年度貴陽市城市“三变”改革项目以棚户区城中村改造为重点,全面

推進共享試點項目,以“资金变股金”作为主要环节,入股的资本以国有财产为主,参与的主体主要是社区贫困户家庭成员,通过城鄉“三变”改革,使居(村)民共享改革发展红利,确保低收入困难群体人均可支配收入持续稳定增长;农村“三变”改革项目主要以国有(集体)财产、私有资本、财政补贴等政府财政资金作为资本,农民提供劳務,也可以用自有资金入股集体经济组织。

貴陽市“三变”改革试点主要涉及棚户区和城中村改造、城市水环境治理、交通路网完善和脱贫攻坚等领域,积极探索集体经济股权收益模式。在促进共商共建共治共享型城市发展,打造国家级城鄉“三变”优秀实验示范区方面显现了一定作用。为保障城鄉“三变”改革,有必要分析城鄉“三变”改革中的法律问题,本文从城鄉“三变”改革有效运行的主体制度、财产权制度、有效运行制度及配套法律制度展开分析。

貴陽市城鄉“三变”改革处于探索阶段,项目企业设立、运营、解散和破产等方面存在着法律问题。亟需用法治的思维和方法保障貴陽市城鄉“三变”改革的顺利实施。在本次调研材料中,重点梳理改革中遇到的法律问题,探讨城鄉三变改革法律制度保障。

二、貴陽市城鄉“三變”改革有效實現面臨的法律問題

(一)貴陽市城鄉“三變”改革有效實現的主體法律制度

1.村(居)民

首先簡要探討“三變”改革中村民相關的法律問題。村民資格的取得、喪失及其權利範圍並無明確的法律規定,一般遵守村規民約。無論是從主觀態度還是從實際做法來看,戶籍仍然是當前農村地區確定村民資格的主要標准。

相對于農村村民,城市“三變”改革中的居民法律比較簡單。城市“三變”改革中項目企業特殊股東限于城市貧困居民,使“三變”改革項目企業在市場經濟體制下擔負脫貧之責,承受不能承受之重。

2.農村集體經濟組織、城鎮農村的合作經濟組織

改革開放後,在我國農村土地發包到戶後,農村原有的合作社解散,一部分農村集體消亡,但沒有建立新的集體經濟組織。現存集體經濟組織的職能無需授權一般由村委會行使,各自並不獨立。而村委會行使集體經濟組織的職權無法律依據。村委會也面對著經濟積累欠缺、資金匮乏,政府不當幹預,工作人員工資較低,人才匮乏等問題。上世紀90年代我国进行社会主义市场经济改革,城镇集体经济也逐渐退出历史舞台。因此,当代集体经济组织主要是农村集体经济组织。貴陽市城鄉“三变”改革中,城镇合作经济组织也有其存在的重要价值。新民法总则第96条规定了农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织具有营利法人主体资格,为集体经济作为参与城鄉“三变”改革的法律主体提供了法律依据。

3.居(村)民委員會

居(村)民委員會是特殊法人類型,具有非營利性和適度的自益性。城市“三變”改革中一些項目企業設立過程中村(居)民委員會不能作爲普通合夥企業的合夥人參與管理和經營。城鎮貧困居民如何積極有效參與到項目公司投資、經營管理和收益中成爲一項需要仔細研究的重要法律問題。

居(村)民委員會、集體經濟組織成爲村(居)民和項目企業之間關系的紐帶之一。

4. 國有企業

貴陽市城鄉“三变”改革中國有企業一般为地方政府的投融资平台公司,其发挥着不可替代的作用,承担着社会经济发展的职能,但也应重视国有资产流失的法律风险。

5. 機關法人及其工作人員

機關法人及其工作人員具有特殊的地位,为政治目的而设立,享有行政权力。依法不应允许开展商业活动,否者会影响市场公平竞争,破坏市场经济秩序,损害国家利益。

(二)貴陽市城鄉“三變”改革有效實現的財産權法律制度

1.財産種類

貴陽市城鄉“三變”改革中的“資源”涉及的是農村的財産。農村主要的財産包括土地、房屋等建築物構築物、水利設施(水庫、水渠、水井、水泵)、公共設施(科教文衛設施)、企業財産和股權、錢款、商標等。由于公益事業設施不能用于投資,且大部分的土地已經分包到戶,所以農村“三變”可用于投資的財産很少。

2.债務

在实地调研中,部分贫困村集体经济组织存在债務,甚至一些贫困村债務量很大,而集体经济收入又不够偿还债務。如何解决这些不良债務成为亟需解决的问题。

3.財産收入

村集體組織的收入來源主要包括:村辦企業的利潤、農村集體建設用地使用權轉讓費、財政轉移支付、一定數額的耕地承包費、一事一議出資、一定數額的自留山(地)使用權轉讓費、幫扶單位支持等。但收取耕地承包費、宅基地和自留(地)山使用權轉讓費收取無法律法律依據。

4.集體土地所有權

集體土地所有權是否完成了集體土地所有權登記?根據原國土資源部的要求,各地辦理新增建設用地申報時,在上報資料中必須有集體土地所有權證,因此,集體土地所有權證的辦理發放是集體土地作爲建設用地報批的必要環節和必要條件。但據了解清鎮市小坡村未完成登記,從程序上來說其無法辦理集體土地所有權證。此外,集體土地所有權屬于集體,且其價值不能評估,依據現有法律不能出資。

(三)貴陽市城鄉“三變”改革有效實現的經營運作法律制度

依据《中华人民共和国农村土地承包法》之规定,经营集体土地的方式是实行家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制。另外,经营管理集体土地资产的组织形式主要是村委会和村民小组。貴陽市城鄉“三變”改革中經營運作資産的法律組織形式主要包括集體獨資企業、合夥企業、合作社、股份合作制企業、公司,這幾種類型企業在集體獨資企業、股份合作制企業、組織機構設置、激勵機制、入股的土地是否有處分權,是否能抵押貸款融資、解散和破産等法律制度都有待完善。

(四)貴陽市城鄉“三變”改革有效實現的配套法律制度

1.財政資金

財政資金可以爲集體組織修建公路等基礎設施、發展選擇幫扶項目、提供專項扶持資金,對農村“三变”改革项目减免税收,这些均仍需貴陽市政府做大量工作。

2.金融和保險

集体经济组织为投资农业、发展工业、建设公益设施、经营商业等向商业银行融资,获得金融支持,然而《农村金融法》等法律法规迟迟未制定颁布,限制了农村集体经济的发展,不利于貴陽市农村“三變”改革的順利開展。

3.土地管理之宅基地、耕地和建設用地

受制于目前的土地法律規定,“三变”改革项目企业往往采取短期租赁的方式租用农村的土地,每年每亩的租金为800—1500元。表面租赁实质为土地流转,因支付“租金”的方式采取每年结算的方式,项目不稳定性增大、法律风险可能发生转移,另外,也容易造成土地资源的不合理利用,政府土地行政管理部门是否有权对村集体成员的土地使用依法进行严格管理?貴陽市农村“三变”改革中土地行政管理部门依法严格执法既是其职责,但通过调研发现,执法力度有待加强。

根據《中華人民共和國農村土地承包法》規定,農村集體經濟組織可以有條件收回承包地,同時也可以整理耕地。但對于這些整理、收回後的土地利用及管理急需法律規範。

農村集體建設用地使用權流轉受到法律限制,但其對農村“三变”改革资产转变为资本构成了严重的障碍,实践已经走在了立法前面,故貴陽市农村“三变”改革中发展农村集体经济,完善集体建设用地使用权制度应当引起足够重视。

4.社會保障

完深l纳缁岜U咸逑涤欣谖こ青l社会稳定,有利于农村土地承包经营权流转和规模化经营,有利于劳动力农转非,有利于提高城鄉居民的安全感。在农村,基本医疗保险养老法律制度已建立,但养老保险、失业保险法律制度则相对滞后

三、貴陽市城鄉“三變”改革有效實現的法律路徑選擇

(一)完善立法實現“良法”

城鄉“三变”改革需要不断完善立法。尤其是随着改革不断深入,貴陽经济快速发展,需要适时完善城鄉“三变”改革的法律主体制度,发挥集体经济组织、城镇农村合作经济组织的经营主体地位;加快國有企業内部组织机构建设,实现国有资本保值、增值的前提下发挥其在改革中的作用;建立财产权制度,实现农村土地充分利用;创新城鄉“三变”改革经营运作法律制度,引入股份合作制;完善改革配套法律制度,加快探索农村土地金融、养老保险、失业保险法律制度。对现行法律法规立、改、废成为可能,同时,也需要立法机关根据新形势对法律做出合理的解释。

(二)惠民政策不是寬松執法

貴陽市各级人民政府及其相关行政执法部门在城鄉“三变”改革中发挥主导作用,比如和城鄉“三变”改革密切相关的城鄉规划、集体土地所有权登记、公司注册登记、行政确权、环境执法、城鄉普法、改革项目财政补贴、税收优惠、争端解决等。基层政府在貴陽市城鄉“三变”改革中应当依法行政,在行政法领域,法无授权即禁止,尊重市场在经济建设中的作用。建设有限政府,由主导转向辅助,由管制转向治理,积极引导城鄉“三变”改革。

(三)建立多元、高效的爭端解決機制

城鄉“三变”改革的主体涉及是农民及其城镇贫困居民这类弱势群体的利益,人数众多,而且争议标的较大,若不能妥善解决,会引起社会不稳定。因此,需要多元、高效争端解决机制,及时解决纠纷。例如,改革项目企业中缺乏资源确权机制,可能产生资源权利纠纷。因此,发挥司法、仲裁、人民调解等争端解决各自优势作用,完善多元、高效的争端解决机制,及时依法化解貴陽市城鄉“三变”改革中的矛盾。

來源:市司法局法規處 編輯:姜賢傑

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